关于荷兰刑罚执行和青少年保护理事会的研究

　　摘要：荷兰刑罚执行和青少年保护理事会是由荷兰全国各界知名专家学者组成的，致力于对全国各拘禁场所和缓刑机构的行刑情况实施机构外监督的组织。该理事会集监督、审判、建议三职能于一体，独立公正地行使职责，加之以面向公众开放的公开透明的建议方式，由此形成了强大的社会监督机制，在维护荷兰被剥夺和被限制自由者的合法权力中发挥了重要作用。它的产生，有其历史必然性；它的工作，卓见成效；它的经验，为我们提供了有益的启示

　　[关键词]荷兰刑罚执行和青少年保护理事会 机构外监督机制 刑罚执行监督

　　在荷兰，有一个保护被剥夺和被限制自由者合法权利的组织——荷兰刑罚执行和青少年保护理事会（以下简称理事会），它的产生，有其历史必然性；它的工作，卓见成效；它的经验，对我们提供了有益的启示。

　　一、理事会产生的历史背景

　　第二次世界大战期间，与许多其他欧洲国家的人民一样，许多荷兰人被德国占领军投入监狱，受到非人待遇。痛苦的经历引发了人们深深的思考，保护被剥夺自由者合法权利的问题逐渐为人们所认识。1948年，由联合国通过的战后第一个关于人权的专门性国际文件——《世界人权宣言》第一次系统地在国际范围内提出了人权的具体内容和奋斗目标。该宣言在唤醒荷兰人的人权意识的同时，又进一步促使荷兰不少有识之士把关注的目光投向那些一向被人们所遗忘的人群——被剥夺自由者和被限制自由者，社会上希望深入到矫正场所内部去了解那个与世隔绝之地所发生的事情、保护其中那些因丧失自由而处于弱势的群体的合法权利的呼声越来越高。与此同时，与当时的其它国家政府职能发生着深刻变化一样，荷兰中央政府的职能也在经历着一场变化，这主要体现在中央政府对某些权力的下放及转移。

　　具体来讲有以下三个方面的变化：第一、由政府部门授权私人机构代行某些职权；第二、将部分中央职权交由地方当局行使；第三、中央部门赋予部分职能机构更大的自主权。这些变化在荷兰刑事司法领域，主要表现为私营矫正场所的出现和司法部下设机构——国家矫正局（the National Agency of Correctional Institutions ）[①]日趋独立地行使职权。由于私营矫正场所和国家矫正局的运作远离中央政府的监控，因此建立长效的机构外监督机制，对上述机构进行客观、公正、独立的监督，无论从政治层面上还是从社会层面上而言，都被认为是愈发的重要。在这样社会背景之下，1953年，以《理事会建立法》[②]为基础，荷兰刑罚执行和青少年保护理事会（在海牙建立了。在该理事会成立后先后通过的重要的国际性法规—《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》及重要的区域性法规——《欧洲监狱规则》（《the European Prison Rules》），在涉及到受拘禁者的待遇问题时，也都强调了建立独立的机构外监督机制的必要性，从而为荷兰刑罚执行和青少年保护理事会（以下简称理事会）的存在与发展提供了国际和区域法规的支持。[③]

　　二、理事会的基本情况

　　（一）理事会成员组成

　　荷兰刑罚执行和青少年保护理事会是在荷兰刑法领域拥有独立地位的保护被剥夺自由者和被限制自由者的合法权利的重要机构，同时它也是保护少年合法权利的重要机构。它的成员全部由荷兰女王任命，这就保证了理事会能独立于司法部履行职责，而司法部仅为理事会提供必要的活动经费、办公场所和秘书之类的辅助人员。该理事会的60名成员由来自荷兰全国各地的知名专家学者组成。荷兰《理事会设立法》对理事会成员的入选条件作了明确规定。其基本条件是：成员必须具有很强的专业技能、丰富的职业经验、良好的社会声誉、能够胜任理事会的工作。为了保证理事会独立公正的履行职责，该法还规定，任何在司法行政机关和刑行机构供职的人员，均被排除在理事会成员人选之外。

　　理事会成员有着不同的社会背景。他们中有的是法官，有的是律师，有的是行为学家，有的是医师，有的是大学教授，有的是从事社会工作的人士，他们代表了社会最广泛的利益。这些成员尽管来自不同的领域，却都有一个共同的特点，那就是具有很强的社会责任感，对投身于维护被剥夺或被限制自由者的合法权利的事业拥有极大的热情。理事会成员都是兼职为理事会服务的，其工作具有为社会尽义务的性质，因为除了获得少量必要的差旅补助和活动经费外，他们不会从理事会获得任何报酬。理事会成员每届任期6年，可连选连任，但最长任职期限不得超过12年。

　　（二）理事会的职能

　　理事会在建立之初被赋予两项职能：对矫正场所的执法状况进行总体监督的职能和向司法部长提出建议的职能。二十世纪七十年代，荷兰囚犯获得了通过正式程序提出申诉的权利，由此理事会又被赋予了另一项职能：作为上诉庭，对涉及到囚犯的合法权利的上诉案件进行审理的职能。这三项职能中，监督职能是理事会的中心职能，它作为一个纽带，将前两项职能紧密地连接起来，形成了一个有机的整体。因此，下面对理事会的职能进行介绍时，将重点对其做较为详细的介绍。

　　1、审判职能，对被剥夺自由者和被限制自由者（主要是囚犯）的合法权利受到侵犯的上诉案件做出最终裁决。在荷兰，除了理事会对全国矫正场所刑罚执行情况进行总体监督外，在各监禁场所内还设有地方监督委员会（Local Supervisory Board）[④]对所在监禁场所的刑罚执行情况进行经常性的监督。该委员会有两个工作重点：一是听取囚犯的申诉和控告，并设法调解和解决争端；二是实施个案监督，直接处理囚犯通过正式申诉程序提交的申诉状，并做出裁定或裁决。囚犯或监所长对地方监督委员会所做裁定或裁决不服，可向理事会提出上诉，由理事会做出最终裁决。据统计，荷兰每年大约有3000到4000份囚犯的书面申诉材料被提交到地方监督委员会，其中约1/6的此类案件被最终提交到理事会审理。

　　2、就刑罚的适用及青少年保护问题向司法部长提出建议。理事会可以两种方式向司法部长提出建议，一是主动建议；二是应司法部长的要求提出。建议的内容往往涉及到在各拘禁场所、精神病患者监狱、缓刑与释后安置辅导中心如何适用和执行有关政策和规则的问题。这些建议将在政府期刊上、专业杂志上以及理事会的网站上向社会公开，为任何感兴趣的人士提供有关信息，从而提高了政府执法的透明度，在一定程度上保障了公民的知情权。

　　3、对刑事判决的执行情况进行总体监督。这是本文要重点介绍的部分。

　　（1）监督的范围

　　理事会监督的领域涵盖了监禁刑和非监禁刑，具体表现在监狱系统、青少年矫正场所、精神病患者监狱、缓刑机构四个领域。对上述领域中剥夺和限制自由的方式进行视察，是理事会履行监督职能的重要工作。每年理事会成员会根据不同的视察任务，按三人一组形成若干视察委员会开展工作。理事会 视察的内容主要是检验监管方式是否适当。需要特别指出的是，理事会并非针对法院判决本身是否适当或法院是否具有审判资格进行监督，其监督直接指向的是刑事判决的执行情况。剥夺和限制自由的方式是理事会关注的焦点。例如当法官做出缓刑判决时，该缓刑的适用是否适当并不属理事会的监督范围，缓刑所附条件是否合理合法才是理事会审查的对象。

　　（2）确定监督的主题

　　理事会的监督活动具有很强的针对性，主要是围绕以下四个方面进行：①矫正场所对囚犯的监管和待遇水平；②矫正场所提供的正规法律保护程度；③矫正场所为被拘禁者所提供的物质条件水平和机构内人际交往水平；④监管和待遇政策以及在监管和待遇方面进行的管理所产生的结果

　　围绕以上四个主题，理事会在对各受视察场所进行具体视察活动时，将把关注点集中在下列7个项目上：①总体的矫正制度；②被拘禁者的司法地位；③受拘禁者间的交往情况；④受拘禁者与行刑人员间建设性的和自发的交往情况；⑤受拘禁者与外界社会（如法律顾问、亲友等）的交往情况及对此所适用的限制性条件；⑥缓刑的执行情况；⑦矫正场所为被拘禁者所提供的诸如劳动、教育、技术培训等项活动的质量和数量。

　　由此可知，理事会对各受视察场所的相关政策和管理而进行的审查和评估，都是围绕被剥夺自由者和被限制自由者的待遇这个问题展开的，所以，被剥夺自由者和被限制自由者的待遇问题才是理事会监督的主题，理事会并不过多地干预被视察场所的其他管理工作。此外，涉及到某些职业活动的质量的监督也不属于理事会的职责范围，只有该职业领域的视察组织才有资格对此类活动实施监督。例如，矫正场所内职业医师们的医学活动是由卫生部的卫生保健巡视团来定期进行视察的。但是，理事会可以采用这些巡视团对职业活动的调查结果作为自己开展相关监督活动的重要参考。

　　（3）形成综合大纲

　　对每个监督的主题，理事会都会将其所特别关心的问题列一个详细的项目清单，且每个项目下都附有相应的质量标准。这些标准均为理事会在参考了相关法规、条约、政府性文件中那些最值得借鉴的规定后，结合本国的实践，凭借其丰富的经验制定出来的。虽然这些标准并非经国家正式颁布，然而却具有很高的效力。实际上，从一开始，理事会就对判断执法是否公正合理的标准拥有广泛的解释权。

　　总和所有的被关注项目，结合那些相关的标准及制定该标准所参考的相关文献资料，就形成了一个综合大纲。大纲的系统性布局在理事会准备和开展视察活动、对视察情况进行评估以及在起草调查报告等方面都产生了结构性的影响。此外，该大纲还为理事会的审判活动提供了一个全面的概括了主要国际国内相关标准的参考性文件。

　　（4）开展视察活动

　　理事会的视察活动由其派出的三人视察委员会来定期（每两年一次）或不定期地（根据特定情况的需要，如收到囚犯的上诉材料等）进行。在开展视察活动之前，委员会都会先进行缜密的案头研究工作。研究对象包括：受视察场所的年度报告及其为预防发生临时事故而制定的计划、司法部给理事会提供的相关信息、前视察委员会工作报告等等。在广泛罗列各研究对象的基础上，委员会将对不同层次的视察活动进行深入的分析，分析结果将被用来为视察活动提供相应的支持。

　　在视察活动中，理事会视察委员会成员可以在任何时间对矫正场所内的任何地方进行突然造访（surprise visit）。矫正场所的管理者有义务向委员会提供其要求了解的所有信息。视察委员会成员可与被拘禁者进行秘密的交谈，也可自由地与任何可能提供相关信息的各阶层人士进行联系。这些人中有管理人员、行刑人员、医师、理疗师，活动督导员，当然还包括服刑人员代表及地方监督委员会成员或监督委员会下属的申诉委员会成员。视察委员会还会对矫正场所的建筑设施进行视察并对设施安全状况和建筑设计情况予以特别关注。在视察活动行将结束时，委员会将把初步的调查结果以及由此而得出的明确的结论，通报给刑罚执行场所管理者。

　　在视察活动结束后，理事会将会做起草出视察报告，并将报告提交给司法部、矫正场所管理人员及地方监督委员会。此外，理事会每年还要拟定一份视察活动综述，这份综述因被收入理事会的年度报告而为广大公众所获知。与此同时，司法部也要每年向理事会提交两次报告，将其针对视察委员会调查结果而采取的相应措施通报给理事会。

　　三、理事会经验的启示

　　理事会是应历史的需求而产生的社会性监督机构，它之所以能长期存在并不断地发挥作用是同以下几个因素密切相关的：

　　第一，理事会具有明确的法律地位。理事会在国内有《理事会设立法》为依据，同时它的建立也满足了《欧洲监狱规则》及《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》所提出的建立机构外监督机制的要求。这些既保证了理事会存在地位合法性，又保证了理事会工作的规范性。

　　第二、理事会具有很高的权威性。

　　首先，它的组成人员都是一些社会责任感很强的专家学者和社会活动家，这些人不仅具有很高的社会威望，还具有在对相关情况做出判断及搜寻有关证据方面必不可少的专业技能；此外，这些专家学者均来自监狱系统和司法行政部门以外，并且，它的每一个委员都是由荷兰女王亲自任命的，由此确保了它的组织形式和职能活动独立于司法部、刑罚执行部门和任何政府组织、

　　再有，它的活动方式是面向社会、公开透明的，随时接受社会的监督。

　　所有这些，才使得理事会的各项活动做到真正独立地开展，而不受政府权力部门的影响和制约，从而保证了理事会工作的客观、公正性，在社会上有很高的信誉。

　　第三，理事会形成了一套成熟而完善的监督方法。

　　成熟的工作方法是任何组织机构开展工作，取得成效的基础。理事会的监督工作从一开始就遵循着一套完善的工作方法，主要体现在以下三个方面：1、始终坚持明确的视察总目标；2、充分的视察前准备工作；3、深入细致的视察活动；

　　理事会监督工作之目的就是为了考察拘禁场所及缓刑机构在实施现有法规，贯彻政策目标及在罪犯的待遇上是否且在多大程度上达到了国内，国际法所要求的标准，满足了国内、国际相关法规的立法意图。为了实现这一目的，理事会从一开始就为自己确立了明确的视察目标，即四个主题，并且在此基础上形成了对理事会各项工作皆具指导和参考作用的综合大纲。各视察小组的视察工作始终遵循综合大纲的指导，这就使他们的视察活动能有的放矢的进行，避免为琐事而耗费精力。同时也避免了发生在19世纪中期英国米尔班克教养所视察员身上的那种滥用职权，过多干预监所长工作的情况。[2]

　　综合大纲是视察工作的顺利进行的基础，而各视察小组充分的案头准备工作则是视察活动顺利进行的关键，它是对视察目标的细化，使视察活动更具针对性。

　　在充分准备的基础上所进行的深入细致的视察工作又是视察活动富有成效的保证。视察活动中，视察员们采用突然造访和广泛接触的方法，使得他们的调查结果更具客观真实性。

　　理事会的监督活动目标明确，方法科学，才使得理事会的监督职能得以更好的履行，并取得积极的效果。这也正是该组织能长期存在并不断完善的重要原因。

　　第四、理事会的监督、建议和审判三项职能相互联系、相互促进，形成完整的权利保护机制。

　　首先，理事会的监督职能与审判职能是紧密地联系在一起的。这两个职能可被看作理事会同一核心职能（独立地审查法律法规适用情况）的两个方面。就这一含义而言，监督职能是指在整个机构层面上进行的审查，而上诉案件的审理则是从个案的角度进行的审查。审判活动中所获得经验及所形成的见解将会为理事会监督活动的开展提供重要的支持；而在视察活动中所获得的经验，也会被理事会上诉委员会[⑤]用来作为裁决有关的上诉案件的重要参考。再有一点非常重要，那就是：没有申诉案件裁决权的监督，则监督的效果也将会大打折扣。这一点在香港‘和平正义’（Justice of the Peace 简称JPs）的监狱执法监督中教训颇深。[⑥]

　　其次，监督职能与建议职能也是紧密相连的。一方面，视察委员会的调查结果可作为重要的依据，为理事会向司法部长所提出的建议提供有力的支持。此外，实地的考察还可促使理事会除在视察报告中提出具有针对性的建议外，还可进一步提出更具普遍意义的建议，从而提高了建议的利用价值；另一方面，理事会所提建议也可为其本身的监督活动提供指导与支持。

　　最后，理事会的建议职能与审判职能之间也是互相积极影响的。理事会作为上诉庭审理有关的上诉案件，所获经验可作为建议的重要参考和依据，建议往往被司法部长所采纳，作为其制定相关规则的法理基础。而作为理事会经验和见解之结晶的建议又必然会对理事会的审判活动提供指导和重要参考

　　正是由于理事会集监督、审判、建议三项职能于一体，才形成了强大的社会监督机制，从而有力地维护了荷兰被剥夺、被限制自由者的合法权利。

　　第五、理事会的存在有着广泛的社会基础。

　　众所周知，荷兰是一个重视尊重和保障人权的国家。在荷兰，从政府到社会，人权保护意识普遍较强。在重视普遍人权的同时，人们更把关注点集中到了那些包括囚犯在内的社会弱势群体的人权状况上。正是由于有这样的社会基础，才有大量的专家在百忙之余投身于理事会的工作中来，使理事会的力量不断得到补充，同时也使理事会的工作能够得到各方的支持，这也正是理事会得以存在和发展的保障。

　　随着时代的发展，人们思想的进步，我国民众的人权意识也在不断增强。现在，又有越来越多的有识之士开始关注我国囚犯的合法权利的保护问题；我国长期以来一直也有将社会力量引入了刑罚执行领域，使其参与对服刑人员的教育、感化、挽救的实践，在引入社会力量参与服刑人员、劳动教养人员教育改造方面，也积累了许多经验。引入社会力量参与刑罚执行领域或其他领域的监督尚有广阔的研究空间。当然，一切都要从实际出发，研究适合中国国情的监督机制。荷兰的经验值得参考。

　　主要参考文献：

　　[1] D.van Zyl Smit andF.Diinkel，eds， Imprisonment Today and Tomorrow ，[M] Netherlands， Kluwer Law International，P488

　　[2] 潘华仿：《外国监狱史》，[M] 北京，社会科学文献出版社，1994年版，P46

　　[3] supervising the administration of sanctions

　　[4] 董云虎，刘武萍：《世界人权宣言》，载董云虎，刘武萍《世界人权约法总览》，[M] 成都，四川人民出版社，1991年版

　　[5] http://www.Rsj.nl

　　[6] 董云虎，刘武萍：《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》，载董云虎，刘武萍[M] 成都，《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1991年版

　　[7]《the European Prison Rules》，英文版

　　[8] Reforming the Justice of the Peace System ，16 April 2000。

　　注释：

　　[①]国家矫正局是荷兰司法部下辖的一个机构，负责监禁判决和保安处分的执行。该机构划分为三个部—监狱部、少年部和精神病囚犯治疗所。在刑罚执行方面有较大的自主权

　　[②]参见

　　[③]参见《 联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第55条关于“检查”的规定；《欧洲监狱规则》基本原则第4条、第5条有关检查的规定

　　[④]荷兰地方监督委员会是设于每个监禁机构内的监督组织，其成员来自地方各界人士。虽然委员会成员由司法部长任命，但在行使监督职权时，委员会有与理事会同样的独立地位。委员会的任务是代表社会确保被监禁者受到公正的待遇

　　[⑤]理事会上诉委员会由理事会指定的三位委员组成，其中主席一职由法律专家担当，两名委员则根据情况由不同专家来担当。该委员会专门负责受理和裁决有关的上诉案件。

　　[⑥] 香港“和平正义”是对港内监狱实施机构外监督的主要机制，但该组织无处理囚犯申诉的权利，它仅有将囚犯的申诉记录在案并将申诉情况反映给囚犯所在监狱的权利。而囚犯的申诉则由矫正局（Correctional Service Department）甚至囚犯所在监狱调查处理。因而，从这一点来讲，该机制几乎未给申诉人提供什么保护。